Sumário
Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional dos Açores, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, cabendo-lhe apreciar a atividade financeira da Região, no ano a que a Conta se reporta, nos domínios da receita, da despesa, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património.
O Relatório e Parecer visa emitir um juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas, podendo pronunciar-se sobre a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e, bem assim, sobre a fiabilidade dos respetivos sistemas de controlo interno.
Podem ser formuladas recomendações à Assembleia Legislativa ou ao Governo Regional, em ordem a serem supridas as deficiências de gestão orçamental, tesouraria, dívida pública e património, bem como de organização e funcionamen-to dos serviços.
Orçamento e Conta da Região Autónoma dos Açores relativos a 2016
O Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2016 inclui, no seu perímetro, para além da Assembleia Legislativa e das entidades contabilísticas da Administração Regional direta, 62 serviços e fundos autónomos, uma instituição sem fins lucrativos pública e 13 empresas públicas regionais reclassificadas no sector institucional das Administrações Públicas.
A elaboração do Orçamento para 2016 não foi enquadrada num quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2016 a 2019, a apresentar até 31-05-2015, havendo apenas uma atualização do quadro de programação para o período anterior de 2015 a 2018 que, designadamente, não abrange o conjunto do sector público administrativo regional, nem estabelece limites de despesa por programas ou agrupamento de programas, porque não chega a prever programas.
A proposta de Orçamento foi apresentada pelo Governo Regional à Assembleia Legislativa dentro do prazo legal.
Contudo, a proposta de Orçamento estava incompleta, não tendo sido acompanhada de um conjunto de anexos informativos legalmente exigidos.
O Orçamento inicial e as respetivas alterações não contêm o orçamento consolidado do sector público administrativo regional, o que impossibilita a verificação do cumprimento da regra do equilíbrio fixada no n.º 2 do artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores. Porém, com base nos dados constantes do relatório que acompanha a proposta apresentada pelo Governo Regional, conclui-se que o sector público administrativo regional não observa a referida regra, refletindo, em termos previsionais, um saldo global negativo de 41,2 milhões de euros.
A Conta foi remetida ao Tribunal de Contas no prazo legal e compreende o relatório e os mapas legalmente exigidos.
Execução orçamental
A execução orçamental do sector público administrativo regional, apresentada na Conta, em contabilidade pública, reporta-se, apenas às operações orçamentais, desagregadas por capítulos e por agrupamentos económicos, não sendo comparável com os valores orçamentados, dada a sua ausência.
Ressalvando-se as limitações informativas existentes, bem como as reservas sobre a correção de alguns valores integrados na Conta sobre a execução orçamental da Administração Regional direta e indireta, com especial ênfase para o montante em saldo da gerência anterior, as quais têm repercussões na conta do sector público administrativo regional, após consolidação, verifica-se que, em 2016, as regras do equilíbrio orçamental não foram respeitadas.
De acordo com o critério definido no n.º 2 do artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, o saldo global ou efetivo foi negativo em 38,4 milhões de euros.
Comparativamente a 2015, este saldo global reflete uma melhoria de 20 milhões de euros, o que se deveu ao comportamento da receita efetiva, que apresentou um aumento de 59 milhões de euros (5%), superior ao registado na despesa efetiva, de 39 milhões de euros (3%).
Para o aumento da receita efetiva contribuíram várias componentes, destacando-se: as vendas de bens e serviços correntes, com um crescimento de 44 milhões de euros (150%); as transferências de capital, com um crescimento de 21 milhões de euros (13%), refletindo sobretudo o impacto do comportamento das receitas provenientes da União Europeia; e os impostos indiretos, com um aumento de 26 milhões de euros (6%), em resultado do aumento generalizado dos impostos sobre o consumo, de entre os quais se destacam o IVA (mais 16 milhões de euros) e o Imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (ISP) (mais 6 milhões de euros).
A melhoria do saldo global ou efetivo do sector público administrativo regional deveu-se ao comportamento das entidades públicas reclassificadas.
O saldo primário do sector público administrativo regional foi excedentário em 24,4 milhões de euros, refletindo uma melhoria, face a 2015, de 22,1 milhões de euros. O saldo primário alcançado não foi suficiente para satisfazer a totalidade dos compromissos com juros e outros encargos decorrentes da dívida (62,9 milhões de euros).
Utilizando o critério fixado no n.º 3 do artigo 16.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, na perspetiva de vir a cessar a sua suspensão, o saldo corrente deduzido das amortizações médias de empréstimos foi negativo em 294,8 milhões de euros, excedendo em 245,7 milhões de euros o limite legal de 5% da receita corrente líquida cobrada.
Considerando a contabilização das transferências do Orçamento do Estado de acordo com a sua natureza, este desequilíbrio agrava-se, excedendo, em 434,7 milhões de euros, o limite de 5% da receita corrente líquida cobrada.
Tomando por base o valor do saldo global apurado em contabilidade pública, o défice orçamental do sector público administrativo regional, em percentagem do Produto Interno Bruto (PIB), foi, em termos provisórios, de 1%.
Em contabilidade nacional, segundo o Sistema Europeu de Contas (SEC 2010), os valores provisórios apresentados pelo Serviço Regional de Estatística dos Açores (SREA) apontam para um défice orçamental, em percentagem do PIB, de 1,5%.
Tesouraria
O princípio da unidade de tesouraria não está a ser cumprido, dado que a aplicação informática de tesouraria, que se encontra em funcionamento (STCR – Sistema central da Tesouraria Regional), não integra as contas bancárias de alguns serviços e fundos autónomos e da quase totalidade das entidades públicas reclassificadas.
Não existem registos sobre a atividade da tesouraria da Região, o que impossibilita a análise e a apreciação dos movimentos de operações de tesouraria realizados, em execução do orçamento e em operações específicas de tesouraria, e respetiva gestão, e, consequentemente, a verificação da conformidade dos registos apresentados na Conta sobre a execução orçamental do sector público administrativo regional.
As únicas informações disponíveis reportam-se à tesouraria da Administração Regional direta e às Tesourarias de Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Delgada.
A tesouraria da Administração Regional direta apresenta um modelo organizativo e funcional que não é coincidente com o legalmente instituído. As funções de tesouraria são exercidas por serviço da Direção Regional do Orçamento e Tesouro, que não se encontra legalmente instituído como tal, enquanto as três tesourarias da Região limitam-se a exercer funções de caixa.
As Tesourarias de Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Delgada cumpriram a obrigação de prestação de contas, a qual não foi cumprida pela entidade que, no âmbito da Direção Regional do Orçamento e Tesouro, exerce, de facto, as funções de tesouraria.
A análise realizada às operações de tesouraria da Administração Regional direta conduziram à conclusão de que estas não foram integralmente regularizadas por via do orçamento da gerência em que tiveram lugar, incluindo o período complementar de execução orçamental, situações não justificadas na Conta.
Período complementar
Tal como sucedeu nos anos anteriores, o Decreto Regulamentar Regional que regulou a execução do Orçamento para 2016, prevê a existência de um período complementar da execução orçamental, admitindo ainda que, em casos excecionais, o mesmo possa ser alargado, por Resolução do Conselho do Governo, até 31 de março seguinte.
Prever, por via meramente administrativa, a extensão do período complementar de execução orçamental, que, no caso, cobre, em sobreposição, um quarto do prazo de vigência do Orçamento do ano seguinte, vai muito para além do estritamente necessário ao fecho das operações.
Esta extensão do período complementar de execução orçamental, não tem base legal, nem encontra paralelo nas finanças nacionais, nas finanças regionais, nem nas finanças locais, colocando em causa o cumprimento da regra da anualidade.
Dívida e outras responsabilidades
Apesar das várias diligências efetuadas, não foi possível obter prova suficiente e apropriada de modo a certificar a dívida total da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos (excluindo as entidades públicas reclassificadas). Acresce que a Conta volta a omitir responsabilidades assumidas, como as relativas ao financiamento do serviço da dívida de empréstimos contraídos pela Diocese de Angra.
Deste modo, salvaguardando os eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários caso não existissem as referidas limitações, verifica-se que, em 2016, a dívida total do sector público administrativo regional prosseguiu a trajetória de crescimento já evidenciada no ano anterior, aumentando 104,3 milhões de euros (6,4%), fixando-se, no final do exercício, em 1 728,3 milhões de euros (44% do PIB da Região Autónoma dos Açores, em 2016, em termos provisórios), dos quais 1 556,6 milhões de euros correspondiam a dívida financeira.
A dívida do sector da Saúde (Saudaçor, S.A., e os três hospitais da Região), que ascendia a 896,3 milhões de euros, continua a assumir particular relevância no contexto da dívida pública regional (51,9% do total), tendo registado um aumento de 34,3 milhões de euros (4%) comparativamente ao ano anterior.
Exceto quanto aos efeitos dos ajustamentos que poderiam revelar-se necessários caso não existissem limitações ao nível da informação financeira relacionada com a execução dos contratos ARAAL com as autarquias locais, as responsabilidades futuras emergentes dos mesmos e das parcerias público-privadas ascendiam a 638,2 milhões de euros (16,3% do PIB de 2016, em termos provisórios), traduzindo um acréscimo de 31,6 milhões de euros (5,2%) face ao ano anterior, essencialmente determinado pelo agravamento dos encargos a suportar com a concessão rodoviária em regime de SCUT, na ordem dos 29,4 milhões de euros.
Foram concedidos 15 avales, no montante global de 235,8 milhões de euros, elevando para 877,4 milhões de euros as responsabilidades assumidas, por esta via, mais 157,5 milhões de euros do que em 2015. Parte significativa destas responsabilidades, no montante de 752,1 milhões de euros (85,7% do total), garante operações de crédito contraídas por entidades integradas no perímetro orçamental, que, por conseguinte, já constituem dívida pública regional.
Foram emitidas, pelo Vice-Presidente do Governo Regional, 16 cartas de conforto, destinadas a garantir operações de crédito que ascenderam a 50,6 milhões de euros. Nenhuma destas garantias revestiu a natureza de garantia pessoal.
Património
Tendo por base a informação prestada pelas entidades do sector público regional acerca dos créditos detidos sobre terceiros, mas salvaguardando os eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários se não existissem as limitações decorrentes do facto de a mesma não ser passível de confirmação na Conta, a carteira de ativos financeiros da Região Autónoma dos Açores encontrava-se valorizada em 310,2 milhões de euros, dos quais, 291,3 milhões de euros referentes a participações financeiras e 18,9 milhões de euros a empréstimos concedidos.
Com exceção do grupo EDA, que continuava a revelar uma boa situação económica e financeira, e sem considerar as subsidiárias do grupo SATA que operam nos mercados dos Estados Unidos da América e do Canadá, o universo das entidades do sector público empresarial regional e das instituições públicas sem fins lucrativos apresentava, em termos agregados, um EBITDA de 55,4 milhões de euros (58 milhões de euros no ano transato) e resultados líquidos negativos de 28,4 milhões de euros (-29,6 milhões de euros, em 2015). As condições de sustentabilidade da generalidade destas entidades continuarão a ser determinadas pelo financiamento público que lhes for facultado através do Orçamento regional.
Verificou-se, relativamente à maioria das entidades públicas não integradas no perímetro orçamental (excluindo o grupo EDA), que os recursos obtidos através das respetivas atividades operacionais são insuficientes para suportar os juros devidos, aspeto indiciador da insustentabilidade dos níveis de dívida.
O grupo SATA encontra-se nestas circunstâncias, pois apesar de ter registado um EBITDA positivo, de 1,7 milhões de euros (-8,8 milhões de euros em 2015), suportou encargos financeiros no montante de 8,9 milhões de euros, continuando, assim, a não revelar capacidade para gerar fluxos de caixa compatíveis com a regularização das suas responsabilidades de curto prazo. Neste contexto, verificou-se a intensificação do recurso ao crédito de fornecedores para financiar a atividade corrente, atingindo tais responsabilidades 45,3 milhões de euros, um agravamento de 11,1 milhões, em relação a 2015, que projetou a dívida total do grupo SATA para os 222,1 milhões de euros.
A posição financeira consolidada do grupo SATA evidenciava o agravamento da situação de falência técnica, já que apresentava capitais próprios negativos de 94,6 milhões de euros (-78,5 milhões de euros em 2015).
Não foi demonstrado o cumprimento do limite para a realização de operações ativas.
Fluxos financeiros no âmbito do sector público
A análise dos fluxos financeiros entre o sector público administrativo regional e os sectores públicos externos ao perímetro orçamental regional baseou-se nas informações prestadas na Conta, confirmando-se 87% dos fluxos transferidos e 98% dos fluxos obtidos, com base nos procedimentos de circularização levados a efeito.
O sector público administrativo regional transferiu 56 milhões de euros para entidades públicas fora do perímetro orçamental regional, recebendo dessas entidades 266,7 milhões de euros.
Os fluxos transferidos tiveram por destino: i) Entidades da Administração Central (4,4 milhões de euros) referentes, principalmente, a comparticipações para a Segurança Social e Caixa Geral de Aposentações (2,6 milhões de euros) e a transferências para a Universidade dos Açores e entidades relacionadas (1,7 milhões de euros); ii) Empresas públicas regionais (44,6 milhões de euros) cabendo à SATA, Air Açores, S.A., 34,6 milhões de euros; iii) Instituições sem fins lucrativos públicas (900 mil euros); iv) Entidades do sector da Administração Local (6,1 milhões de euros), principalmente no âmbito de contratos e acordos de cooperação técnica e financeira.
Os fluxos obtidos tiveram origem: i) No Orçamento do Estado (260,3 milhões de euros), no âmbito do princípio da solidariedade (179,9 milhões de euros) e do fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas (72 milhões de euros); ii) Em sociedades não financeiras públicas (6,4 milhões de euros), relativos a dividendos (4,2 milhões de euros) e a contrapartida financeira de concessão de exploração de recursos geotérmicos (2,2 milhões de euros).
Fluxos financeiros com a União Europeia
A Conta continua a não apresentar dados consolidados sobre o montante global dos fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores.
Tendo por suporte a informação prestada pelas entidades intervenientes na gestão dos fundos comunitários, mas salvaguardando os eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários se não existissem as limitações decorrentes do facto de a mesma não ser passível de confirmação na Conta, as verbas transferidas a este título para a Região ascenderam a 301 milhões de euros, traduzindo um acréscimo de 3 milhões de euros (+1%) comparativamente a 2015.
As comparticipações pagas aos beneficiários finais totalizaram 288 milhões de euros, um decréscimo de 32 milhões de euros (-9,9%) relativamente ao ano anterior.
À semelhança de anos anteriores, observou-se a falta de relevação contabilística de receita comunitária, que, em 2016, atingiu o montante de 165,9 milhões de euros, implicando a inobservância dos princípios da universalidade e da transparência.
Subvenções
A análise das subvenções pagas a entidades privadas, pela Administração Regional direta e pelos serviços e fundos autónomos, teve por referência o anexo 1 da Conta, na parte relativa a fluxos para o sector privado (empresas, empresários em nome individual e famílias) e para instituições sem fins lucrativos privadas.
A informação prestada no anexo 1 da Conta melhorou, podendo ainda evoluir na uniformização dos conteúdos. O formato da sua publicitação na Internet não proporciona, ainda, uma pesquisa fácil, nem um tratamento automatizado.
As subvenções pagas totalizam 119,7 milhões de euros, cerca de 10% da receita. As empresas privadas e as instituições sem fins lucrativos absorveram, respetivamente, 48% e 35% daquele valor.
Foram concedidos apoios a 11 505 beneficiários, dos quais, 13 receberam o correspondente a 16% do total das subvenções.
Cerca de dois terços das subvenções têm subjacente nove regimes de apoio, evidenciando-se os sistemas de incentivos SIDER e Competir +, bem como o regime de cooperação com instituições privadas de apoio social.
Recomendações
Na sequência das observações efetuadas, incluindo as constantes dos relatos das ações preparatórias do presente Relatório e Parecer, e considerando a análise das respostas obtidas em sede de contraditório e o acompanhamento do grau de acatamento das recomendações anteriores, reiteraram-se recomendações anteriormente formuladas e formulam-se novas recomendações.
Procede-se, assim, à formulação de 23 recomendações, 15 das quais reiteradas, com vista à melhoria do processo orçamental e de prestação de contas, incidindo, essencialmente, sobre a elaboração do Orçamento, omissões e limitações informativas, bem como legalidade e correção financeira dos valores apresentados.
Juízo
Ponderando as observações, conclusões e recomendações antecedentes, o Tribunal de Contas considera que a Conta da Região Autónoma dos Açores do ano económico de 2016 se encontra afetada por erros e omissões materialmente relevantes que determinam a formulação de reservas e ênfases no âmbito do respeito dos princípios orçamentais e da correção financeira das operações examinadas.
Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2016
Ações Preparatórias
2017-12-04
