O que auditámos?

• A Conta Geral do Estado (CGE) de 2017- (Conta da Administração Central e Conta da Segurança Social). As receitas e despesas consolidadas, ascendem a 74 240 M€ e a 77 087 M€, respetivamente.
• Foi excluído do processo de consolidação das receitas e despesas da administração central um conjunto de operações de ativos e de passivos financeiros que, pela sua natureza, não entram para o cálculo do défice, mas têm impacto na dívida (designadamente, 2 500 M€ de despesa orçamental com a recapitalização da Caixa Geral de Depósitos e 440 M€ de despesa com passivos financeiros das sociedades-veículo do ex-Banco Português de Negócios).

O que concluímos?

• A Conta Geral do Estado de 2017 está afetada por erros materialmente relevantes. O Tribunal formula reservas sobre a legalidade, a correção financeira e o controlo interno, enfatizando, ainda, um conjunto de deficiências que persistem de anos anteriores.
• A CGE continua a não apresentar o balanço e a demonstração de resultados da administração central, devido à não aplicação integral do POCP e planos sectoriais, passados mais de vinte anos, baseando-se, ainda, em diferentes sistemas contabilísticos e não refletindo devidamente a situação financeira do Estado.
• No âmbito da reforma em curso, a Lei de Enquadramento Orçamental de 2015, após o adiamento por dois anos, determina que a Conta Geral do Estado de 2021 inclua demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas, preparadas de acordo com o SNC-AP. O Tribunal manifesta preocupação pelos atrasos verificados na plena aplicação do SNC-AP e na operacionalização da Entidade Contabilística Estado e evidencia constrangimentos e riscos que poderão pôr em causa a elaboração das referidas demonstrações consolidadas nos prazos definidos pela Lei.

Quanto à Conta da Administração Central o Parecer refere ainda o seguinte:

• A Conta não integra a receita e a despesa de todas as entidades públicas.
• A receita consolidada (58 061 M€) aumentou 3,0% face ao ano anterior, a despesa (62 994 M€) aumentou 0,4%% e o défice foi reduzido em 1 446 M€ (passando para 4 933 M€). Porém, considerando as operações com ativos e passivos financeiros o saldo foi de -7 672 M€.
• Persistem casos relevantes de desrespeito dos princípios orçamentais da anualidade (contabilização como despesa paga de transferências para contas bancárias dos próprios serviços destinadas a serem utilizadas no ano seguinte), da universalidade (a CGE não integra a receita e a despesa de todos os serviços e entidades públicas), da especificação (erradas classificações com impacto no total da receita e da despesa efetivas e no saldo) e da não compensação (despesas contabilizadas por valores líquidos).
• O valor nominal da dívida consolidada do Estado (235 729 M€) aumentou 0,2% e gerou juros no montante de 6 663 M€. Porém, a CGE continua a não incluir a dívida dos serviços e fundos autónomos, onde se integram as entidades públicas reclassificadas (36 015 M€).
• Omissão da dívida não financeira das EPR e de parte significativa do SNS (2 576 M€).
• A carteira de ativos financeiros da administração central não consta da Conta (98 277 M€).
• Omissão de 956 M€ nas receitas do Estado (sobretudo impostos) contabilizados diretamente pelas entidades às quais o respetivo produto está consignado (v.g. Segurança Social).
• A Conta continua sem apresentar resultados específicos do combate à fraude e à evasão fiscais e aduaneiras (238 M€).
• Subsiste a falta do inventário e duma valorização adequada dos imóveis.
• O saldo das disponibilidades e aplicações constantes do balanço da tesouraria do Estado, no final de 2017, ascendeu a 10 938 M€, menos 2 029 M€ (15,6%) do que em 2016.
• No final de 2017, encontravam-se 374 M€ de disponibilidades fora da tesouraria do Estado, em incumprimento do princípio da unidade de tesouraria do Estado.

Quanto à Conta da Segurança Social o Parecer refere ainda o seguinte:

• A receita total (31 952 M€) decresceu em relação ao ano anterior (0,1%) e a receita efetiva (26 693 M€) aumentou 3,8%, factos para os quais contribuíram o decréscimo da receita de ativos financeiros e o acréscimo da receita de contribuições, respetivamente. A despesa total atingiu 29 369 M€, menos 2,2% em termos homólogos, e a despesa efetiva foi de 26 693 M€, mais 3,8% do que em 2016. Estas variações refletem a diminuição da despesa com ativos financeiros e o aumento da despesa com prestações sociais.
• O saldo de execução efetiva foi de 2 086 M€, sendo o saldo do sistema previdencial-repartição o mais relevante (1 197 M€). Este sistema beneficiou de uma transferência extraordinária do OE para financiamento do défice, no valor de 430 M€, e de transferências do sistema de proteção social de cidadania, no valor de 380 M€, cujo financiamento também é proveniente do OE.
• A receita e a despesa da segurança social continuam a evidenciar erros devido à omissão do registo de receita depositada em contas bancárias e à manutenção do registo em despesa de pagamentos de prestações sociais que não se concretizaram. Em 2017, verificou-se ainda despesa materialmente relevante registada em classificação económica residual, não refletindo adequadamente a natureza da despesa paga.
• Detetaram-se erros na atribuição de pensões que resultaram, sobretudo, de falhas no sistema de controlo manual e, em situações específicas, de erros nas fórmulas das de cálculo inseridas na aplicação informática das pensões.
• O balanço e a demonstração de resultados encontram-se afetados por erros e omissões (sobretudo quanto à dívida de terceiros e imobilizado) e por constrangimentos resultantes de limitações das aplicações informáticas.

Quanto à sustentabilidade das finanças públicas:

O Tribunal salienta a existência de riscos que vão para além dos valores da execução orçamental do ano.

• Em 2017, primeiro ano em que Portugal passou a estar sujeito à vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento, apesar do cumprimento da regra do saldo orçamental, da dívida e do ajustamento estrutural, registou-se um desvio negativo na taxa de crescimento da despesa pública (ajustada). O cenário para a evolução do rácio da dívida de Maastricht relativamente ao PIB aponta para a sua redução em 2018 e 2019. Porém, verifica-se que a dívida em termos nominais continuou a aumentar em 2017 (de 240 963 M€ para 242 804 M€) e existem fatores de risco como a elevada exposição externa e o possível aumento das taxas de juro.
• A despesa com pensões e complementos ascendeu a 26 000 M€ (16 485 M€ pagos pela segurança social e 9 515 M€ pela Caixa Geral de Aposentações), mais 1,4% do que em 2016. As pensões foram, essencialmente, financiadas por receitas de quotizações dos beneficiários ativos e contribuições das entidades empregadoras que totalizaram 15 999 M€, bem como por transferências do Orçamento do Estado, no montante de 9 724 M€.
• Foram concedidos montantes significativos de apoios públicos, dos quais relevam os concedidos ao sector financeiro (2 937 M€), a diversas entidades públicas e privadas fora do perímetro orçamental (2 592 M€) e a título de benefícios fiscais (cuja despesa fiscal quantificada na Conta Geral do Estado ascendeu a 10 557 M€).
• O saldo das receitas e despesas orçamentais decorrentes da nacionalização e reprivatização do Banco Português de Negócios e da constituição e funcionamento das sociedades-veículo Parups, Parvalorem e Parparticipadas ascendeu a -437 M€ (-4 095 M€ desde 2011).
• As responsabilidades contingentes por garantias do Estado totalizavam 21 546 M€, registando-se um decréscimo de 3 059 M€ (12,4%).
• As responsabilidades contingentes resultantes das medidas de resolução aplicadas ao sector financeiro poderão ter impactos significativos nas finanças públicas: aos 4 953 M€ de empréstimos concedidos pelo Estado ainda por reembolsar, poderão acrescer até 3 890 M€ de financiamento do Estado através do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco.
• A Conta Geral do Estado reporta 1 632 M€ de encargos públicos líquidos com parcerias público privadas (10 282 M€ de 2011 a 2017), porém limita-se apenas a 32 parcerias, num universo de, pelo menos, mais 59 contratos de concessão. No Relatório do Orçamento do Estado de 2018, os encargos líquidos do sector público com as parcerias entre 2018 e 2042 é estimado em 12 362 M€, representando as parcerias no sector rodoviário 83% deste montante e 69% dos estimados para 2017 (1 714 M€).
• O Orçamento e a Conta Geral do Estado não permitem identificar e avaliar as receitas e despesas públicas associadas à política climática, apesar dos efeitos adversos que os fenómenos climáticos podem ter nas finanças públicas e de terem sido adotados vários instrumentos de estratégia neste domínio.

O que recomendamos?

O Parecer inclui um Juízo sobre a legalidade e correção financeira dos valores reportados na Conta Geral do Estado e 60 recomendações formuladas ao Governo, no sentido de serem supridas as deficiências que afetam o processo orçamental, a fiabilidade das demonstrações orçamentais, financeiras e dos elementos patrimoniais, os sistemas de controlo e a informação e transparência da Conta.

Estas recomendações resultam, na sua maioria, de deficiências com carácter estrutural que se espera virem a ser ultrapassadas com a concretização da reforma das finanças públicas em curso.

Registam-se melhorias no acolhimento das recomendações formuladas em Pareceres anteriores: 55% das recomendações formuladas nos Pareceres de 2014 e 2015 foram acolhidas total ou parcialmente.

O Parecer em duas páginas

Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2017
formato PDF, 57 MB

2018-12-19